努力在高质量地方立法中走在前列 | 苏州人大地方立法工作三十周年回顾

1993年4月22日，苏州市被国务院批准为“较大的市”，取得地方立法权。与改革开放同频，与创新发展共振。自此开始，苏州市地方立法从无到有，从蹒跚起步到逐渐完善，经历了初期探索前行、中期发展规范、后期日趋成熟，再到党的十八大后的谱写新篇，走过了持续探索前行、不断自我完善的不平凡历程。

党的十八大以来，围绕在当好“强富美高”新江苏建设排头兵光荣使命中发挥立法引领和保障作用，苏州地方立法充分发挥实施性、补充性、探索性功能，促进地方治理方式转变和治理能力提升。今年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时发表重要讲话，登高望远、思想深邃，指引当下、引领未来，为苏州当好中国式现代化建设排头兵提供了根本遵循、注入了强大动力。苏州市人大常委会全面落实全省人大“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动部署，不断增强“走在前列”的政治自觉和政治担当，自觉把总书记重要讲话指示精神贯彻到人大工作各方面各环节全过程。

以享有地方立法权三十周年工作为契机，回顾改革开放我市地方立法进程，总结立法成就经验，聚焦新时代地方立法新作为，特别是践行“牢记嘱托、感恩奋进”的政治自觉，对标对表总书记的殷殷嘱托把苏州地方立法经验总结好，以实实在在的高质量立法把总书记对江苏工作的重要讲话指示精神贯彻好，把党中央的重大决策部署落实好，把省委、市委工作安排的具体要求实施好，为推进中国式现代化苏州新实践作出新的更大贡献，市人大常委会党组对总结三十年地方立法工作提出了具体要求。

紧扣“经济强”立法

保障和促进经济高质量发展

规范市场主体行为，发挥市场调节资源的作用，营造良好的市场竞争秩序，服务保障经济高质量发展一直是我市地方立法价值追求的重要目标。在取得立法权的初期，先后制定了国家高新技术产业开发区条例、经济开发区管理条例、外商投资企业管理条例、农业社会化服务条例等法规，促进了苏州开发区的建设和管理，推动了外向型经济的快速发展，提升了农业社会化服务水平和农村生产力。着眼建立规范、有序的集贸市场秩序，促进有线电视行业发展，推动土地市场健康发展，维护房地产市场秩序，出台了集贸市场管理、产品质量监督管理、有线电视、国有企业法定代表人离任审计、土地登记、城市房屋权属登记等法规。制定并及时修改了专利促进条例、体育经营活动管理条例、旅游条例等法规，推动培育自主知识产权，推进相关产业发展和经济发展方式转变，助力建设创新型城市。为了打造国际一流营商环境，着力破解市场主体关切难题，激发市场主体活力，制定了优化营商环境条例；为实现数据要素价值，助推数字经济发展，制定了数据条例；为深入实施科教兴市战略、人才强市战略、创新驱动发展战略，加快高水平创新型城市建设，制定了科技创新促进条例。

紧扣“百姓富”立法

有效回应民生热点难点

关注民生、关注社会建设和管理，以立法推动解决发展不平衡不充分问题，让改革发展成果更多惠及人民群众，是地方立法回应人民群众对美好生活向往的具体体现。为促进城市的建设和发展，统筹城乡发展，协调空间布局，加强市政设施建设管理，营造整洁、优美、文明的城市环境，制定实施了城乡规划条例、市政设施条例、长江防洪工程管理条例、房屋拆迁管理条例、城市市容和环境卫生管理条例。为构建良好的道路、水路、公路等交通建设与管理体系，制定实施了道路运输条例、道路交通安全条例、航道条例、内河交通管理条例、公路条例等；为发展城市公共交通，保障轨道交通安全，先后制定了公共汽车客运管理条例、轨道交通条例。多年来，保障公共安全和公民人身财产安全始终是地方立法的重要目标，为预防火灾和减少火灾危害，制定了消防条例；为规范房屋使用安全，制定了房屋使用安全管理条例；为规范出租房屋居住安全，制定了出租房屋居住安全管理条例。多年来，服务改善民生、为市民营造良好的生活环境，是地方立法的价值追求。制定了居家养老服务条例，促进居家养老服务社会化发展，满足居家老年人的养老服务需求；制定了残疾人保障条例，维护残疾人的合法权益，保障残疾人平等充分参与社会生活；制定了精神卫生条例，规范精神卫生服务，保障精神障碍患者的合法权益，促进全民心理健康；制定、修订了住宅区物业管理条例，助力营造良好的居住环境，促进和谐社区建设；制定了养犬管理条例，加强养犬管理，规范养犬行为；制定了供水条例，加强供水管理，提升供水质量；制定了电梯安全条例，加强电梯安全，保障人身和财产安全；制定了文明行为促进条例，引领提高公民文明素养，提升社会文明程度；制定了平安建设条例，推动构建共建共治共享的社会治理格局，营造和谐稳定的社会环境。

紧扣“环境美”立法

持续推进生态文明建设

生态文明立法是地方立法的重中之重。正确处理推动经济发展和保护生态环境的关系，通过立法保护环境、保护资源，陆续在资源保护、水环境和生态环境保护、防治环境污染等方面出台了一系列法规，构建了苏州地方特色鲜明、较为完备的生态文明建设法治体系。在保护苏州水资源、水环境方面，制定了阳澄湖水源水质保护条例、节约用水条例、河道管理条例、排水管理条例；在保护山体地形地貌方面，制定了禁止开山采石条例；在保护湿地资源，维护湿地生态功能方面，制定了湿地保护条例；在保护陆生野生动物资源，制定了禁止猎捕陆生野生动物条例；在防治大气环境污染方面，制定了禁止燃放烟花爆竹条例；在防治危险废物污染方面，制定了危险废物污染环境防治条例；在加强垃圾管理、改善人居环境方面，制定了生活垃圾分类管理条例；在绿化美化城市方面，制定了城市绿化条例，在保护和合理利用风景名胜资源方面，制定了风景名胜区条例。为践行“绿水青山就是金山银山”理念，促进太湖生态岛生态保护和绿色发展，筑牢苏州高质量发展生态安全屏障，制定了太湖生态岛条例。

紧扣“社会文明程度高”立法

推进教科文卫体事业全面发展

文化是苏州的一张名片，促进、推动苏州文化事业发展是地方立法的重要使命。为全方位、大力度、深层次保护苏州的历史文化，先后制定出台了一系列文化保护方面的法规，构建了以苏州国家历史文化名城保护条例为统领，古城墙保护条例、古村落保护条例、实施《中华人民共和国文物保护法》办法、苏州园林保护条例、古树名木保护管理条例、古建筑保护条例、昆曲保护条例、非物质文化遗产保护条例、大运河文化保护传承利用条例、地名管理条例、档案条例等10多件法规为要素的历史文化保护法规制度体系。为促进教育事业发展，加强人才培养，建立良好的教育教学秩序，先后制定实施了《中华人民共和国义务教育法》办法、社会力量办学管理、专业技术人员继续教育、教育督导、中小学生人身伤害事故预防与处理等法规。为鼓励更多的人无偿献血，保证医疗临床用血的需要和安全，制定并及时修改了献血条例。为促进市民体育健身活动的开展，保障市民体育健身的权益，增强市民体质，制定实施了市民体育健身条例。为保障妇女的合法权益，促进男女平等，推动妇女全面发展，制定妇女权益保障条例。为推动市民终身学习，促进人的全面发展，制定了终身学习促进条例。这些法规的制定实施，对加强和改进苏州文化软环境建设，不断提升城市综合竞争力发挥了重要的保障和支撑作用。

始终把坚持党的全面领导

作为立法工作的根本遵循

政治性是立法工作的第一属性，党的领导是地方立法始终坚持正确政治方向的根本保证。我市地方立法工作始终强调坚持党对立法工作的领导，是必须遵循的基本原则。多年来，每届人大常委会任期内，市委都召开人大工作会议，对人大及其常委会行使地方立法权、加强和改进地方立法工作提出明确要求。2017年，市委印发了加强党领导立法工作的实施意见，对健全完善党领导立法工作的程序和要求作出明确规定。市人大常委会党组积极发挥党组把方向、管大局、保落实的政治领导作用，认真贯彻落实党领导立法工作的各项制度要求，定期听取有关立法工作的进展情况，协调解决重大问题，同时在编制立法规划、拟订年度立法计划和法规草案的起草、修改、审议等各个环节，主动向市委报告，自觉接受党委领导。立法规划报经市委常委会研究审定，以市委文件形式转发；年度立法计划草案在主任会议讨论决定前，由市人大常委会党组报送市委经市委常委会会议审定；每年年底向市委提出列入下一年度市委常委会工作要点的重点立法项目建议；各项法规的主要调研、修改情况都以市人大常委会党组名义向市委作专题汇报，经市委同意或者市委常委会会议审定后再提交市人大常委会会议审议通过。

始终把践行全过程人民民主

作为立法工作的重大原则

立法工作的全部流程、每个环节都是践行全过程人民民主的具体生活实践。三十年来，市人大及其常委会始终致力于推进民主立法方式创新，不断拓展公众、专家、立法联系点等各方主体参与立法的有效途径，努力使每一件法规都能汇集民意、集中民智、赢得民心。一是社会公众全程同步参与立法。2016年新修订的《苏州市制定地方性法规条例》进一步明确了立法全程同步向社会公开征求意见后，对法规草案修改中的每一稿以及一审审查意见、审议结果报告等同步在苏州人大网、苏州人大微信公众号上公开。对重要法规草案和修改稿刊登在《苏州日报》上公开征求意见。对涉及民生、社会关注度高的地方性法规举行立法听证会，大力推动社会公众深度参与立法。在举行《苏州市养犬管理条例》立法听证会时，通过广电融媒看苏州、名城网无线苏州作现场直播，3.6万人点击关注，网友发表近千条评论，9家新闻媒体作了宣传报道。通过名城苏州网站举行《苏州市生活垃圾分类管理条例》网上立法听证会。三天听证会期间，听证会页面点击量达7.25万次，对听证事项、陈述人投票6019票，网友共发表评论198条。另外，通过居民代表座谈会、走进电台宣传、新闻发布会等方式，提高公众参与的实效性。二是专家深度参与立法。为了积极发挥专家在立法中的作用，在取得地方立法权的第二年，即1994年7月，建立了立法咨询制度，聘请了首批立法咨询员。之后，每届人大换届后同步聘请新一届立法咨询员。市十五届人大常委会改为立法专家顾问制度，2022年4月，十七届人大常委会建立了新一届立法专家顾问库，聘请40名专家、学者和实务工作者作为立法专家顾问，更加注重专家的代表性、广泛性、专业性。多年来，每一件法规在出台前都邀请专家对法规草案进行全面深入的咨询论证和风险评估，还通过邀请专家列席常委会审议会议、参与立法调研、主导修改统稿法规草案、建立咨询费用支付办法等方式，进一步提高专家参与立法的深度。三是基层立法联系点有效参与立法。2015年1月，市人大常委会在各县级市（区）的16个乡镇、街道设立了基层立法联系点，同年6月建立了相应的制度规定。2018年联系点的数量增加到20个。2022年4月，市十七届人大常委会确定28个基层立法联系点，使得立法民意的“直通车”班次更多、线路更广、覆盖更全。由此，推动基层立法联系点“扩面提质”的工作经验，受到全国人大常委会法工委主任沈春耀批示肯定。多年来，市人大常委会通过邀请联系点参与立法座谈会、直接到联系点听取意见、书面征求意见等多种方式，做到每一件法规都听取基层立法联系点的意见和建议，有效发挥了联系点直接联系群众、反映基层实际情况的作用。

始终把突出地方特色

作为立法工作的鲜明品格

地方特色是地方立法的生命力和价值所在，是衡量地方立法质量的基本标准。在三十年的立法过程中，市人大及其常委会一方面在地方立法理念上，不断探索实践与时俱进的立法工作理念，形成了苏州特色；另一方面在法规内容上坚持问题导向，结合苏州实际，形成了地方特色。在取得立法权的初期阶段，率先提出了“不抵触、有特色、可操作”的立法工作原则，充分反映了地方立法的内在要求；立法法出台后，又率先提出了“以人为本、急需为先、特色为重、质量为上”的立法工作思路，进一步体现了地方立法工作新要求；2016年修订的《苏州市制定地方性法规条例》，明确以巩固法治成为苏州核心竞争力重要标志的基础为目标，提出了正确处理政府与市场、社会关系的要求，体现了当前及今后一段时期我市地方立法工作的新理念。

在立法内容上，突出地方特色是每一件法规的立项、制定的目的所在，是地方立法的价值体现。开展地方立法工作的初期，针对某些管理领域法律、法规不完备的情况，从苏州实际出发，抓住时机，先行立法，有效地解决经济社会发展的实际问题，也为国家立法提供了实践经验。如旅游、食用农产品安全监督管理、体育经营活动管理、养犬管理、湿地保护等法规，都是在还没有专门上位法的情况下，率先制定出台的，贡献了苏州立法智慧。为了加强古村落保护，制定出台全国首部古村落保护地方性法规，获江苏省第二届十大法治事件；为促进生态环境建设，建立健全生态补偿机制，在全国首家制定出台了生态补偿条例，获江苏省第三届十大法治事件提名奖；为了推动数据的发展和应用，建设全国数字化发展标杆城市，制定数据条例，首创性地对公共数据、企业数据和个人数据分别进行定义，是国内目前唯一涵盖了三类数据的综合性地方性法规。同时，积极实践探索“小切口”“小快灵”立法，注重法规立法模式和体例结构的特色。在制定具体法律规范时，从实际效果出发，需要解决什么问题就制定什么条文，有几条立几条。如禁止猎捕陆生野生动物条例仅有12条，禁止开山采石条例仅有14条，禁止燃放烟花爆竹条例共22条。2021年，为贯彻落实市委“抓紧做好太湖生态岛立法的调研工作”的要求，围绕太湖生态岛“生态优先、绿色发展”进行了一次“小切口”“小快灵”精品立法的实践。

始终把完善制度机制

作为立法工作的质效保证

立法制度建设是确保立法质量、完善创新立法工作方式的前提和基础。多年来，市人大及其常委会始终把立法制度建设作为创新完善立法工作的抓手，结合立法工作方式创新推动制度建设，同时通过立法制度建设促进保障立法质量。目前，我市现行有效的地方立法工作制度有19项，涉及地方性法规制定、常规工作程序、立法协商、第三方评估、论证咨询、立法听证、民主立法、立法后评估、立法专家顾问、基层立法联系点等等。在《苏州国家历史文化名城保护条例》立法过程中首次尝试立法协商后，在省内率先制定立法协商工作办法，之后，每年都选取合适的立法项目开展立法协商，并把立法协商报告向协商对象反馈，受到立法协商对象广泛好评。为有效发挥社会力量的作用，制定出台了重大利益调整论证咨询的工作规范、争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范，每年都选择合适的立法项目，开展咨询论证或者委托评估。为切实提高法规草案起草质量，出台重要立法项目实行“双组长”负责制的规定，建立健全重要法规草案起草工作机制。为掌握法规的实施情况，促进法规的遵守和执行，出台地方性法规实施情况报告规定，对施行满两年的或者施行时间较长的地方性法规开展实施情况报告，目前已有24件法规报告了实施情况。

三十年使命担当

三十年砥砺奋进

三十年来，苏州市人大常委会毫不动摇坚持党对立法工作的领导，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，紧紧围绕全市中心工作开展立法工作，以人为本、立法为民，大胆探索、勇于实践，以良法促发展、保善治，先后制定了91件地方性法规，修改89件次，废止25件，现行有效66件，涉及经济、文化、社会、生态文明建设的各个领域，以及规范市人大及其常委会的立法、讨论决定重大事项、议案、执法检查等方面，充分发挥了地方立法在推进市域治理体系和治理能力现代化中的重要作用，有力促进了地方经济社会发展和民主法治建设。

三十年来，从早期阶段关注区域经济发展，到适应社会转型加强社会和其他领域立法；注重立法统筹规划，防止“零打碎敲”随意性；注重创新性举措，突出地方特色；注重规范性操作，严格按照法定权限和程序推进工作……地方立法努力遵循改革开放客观规律，把握发展时代主题，力争制度设计“行得通、真管用”。

三十年来，苏州地方立法工作呈现出三个深刻的转变：从注重区域经济到经济、社会、文化和生态立法并重的转变，从偏重管理立法到突出促进公共服务与公共治理立法的转变，从进行大而全立法到兼顾“小快灵”立法的转变。

“牢记嘱托、感恩奋进”，立足新起点，展现新作为，苏州地方立法将继续顺应新时代新要求、回应人民群众关切，用高质量立法的实干实绩回报总书记的巨大关怀和殷切期望，为苏州不断创造新辉煌提供坚实法治保障！

来源：苏州人大