苏州工业园区 - 《苏州工业园区政府投资建设项目管理暂行办法》后评估报告

《苏州工业园区政府投资建设项目管理暂行办法》后评估报告

时间:2017-12-28 18:13  |  来源:

内容摘要

    为进一步加强苏州工业园区政府投资建设项目的管理,明确项目管理程序,合理控制建设成本,完善监督制约机制,保证完成苏州工业园区管理委员会(以下简称“管委会”)确定的各项工程建设目标,管委会于2014年12月发布了《苏州工业园区政府投资建设项目管理暂行办法》(以下简称《办法》),且自2015年1月1日起执行。
    2017年11月至12月,苏州工业园区财政局等多家部门联合组成了《办法》后评估小组,委托江苏新天伦律师事务所,根据《关于开展重大行政决策后评估工作的通知》(苏园建法办〔2017〕4号)对《办法》进行了后评估。
    评估认为,该《办法》的出台对规范政府投资建设项目的管理起了很大的作用,在实施的三年过程中效果好,合理控制了建设成本,明确了项目管理程序。但是随着局办职能的调整、相关法律法规的修改,《办法》在当前实践中,存在不能完全适应当前形势的情况,建议适时对《办法》进行修改。
    从合法性的角度来看,该《办法》的制定主体适格,制定程序符合法律规定,内容符合政府投资建设项目管理要求,符合法律、法规和上级文件的规定。但需根据新出台的法律以及发改委、财政部、环保部等部门的相关文件,对《办法》相关内容进行修改。
    从合理性的角度来看,该《办法》具有科学、合理的制定目的,规范、有效的制度设计,《办法》在颁布初期,对政府投资建设项目的管理工作起到了积极作用,基本实现制定目的。但是随着部门职能的调整、相关法律法规的修改,建议适时对《办法》进行修改。
    从可操作性的角度来看,该《办法》总体上的规定便于理解、操作,具体规定较为详细、全面,各部门在项目管理过程中的职责很明确,为《办法》的顺利实施提供保障,但需要结合实际操作中出现的问题予以修改。
    从绩效的角度来看,该《办法》的实施,使苏州工业园区的各项政府投资建设目标顺利完成,对政府投资建设项目的管理有指导性作用,明确了政府投资建设项目的管理程序,合理的控制了建设成本,完善了监督制约机制。但随着局办职能的调整、相关法律法规的修改,为了更好实现对政府投资建设项目的管理,需要对该《办法》相关内容进行修改。
    从规范性的角度来看,该《办法》用语严谨,内容周全、逻辑严密。
    从完善性的角度来看,该《办法》制定时与苏州工业园区政府制定的其他规范性文件不存在冲突。但在相关法律、法规修改以及部门职能调整之后,有部分内容不能与上位法、上级文件相协调,建议适时对相应部分进行修改。
    评估结论是:该《办法》的相关规定合法、合理、具有较强的规范性、绩效性和可操作性,执行状况良好,社会效益、经济效益显著。当前,该《办法》实施近三年,苏州工业园区的政府投资建设项目仍在不断推进,因此《办法》中的相关规定仍适用于实际工作的需要,应予以保留。将来,在结合苏州工业园区政府投资建设项目工作发展新的需要,在总结经验的基础上,适时对《办法》进行修改。
    一、引言
    2014年12月22日苏州工业园区管理委员会印发了《苏州工业园区政府投资建设项目管理暂行办法》,并于2015年1月1日起执行,以地方规范性文件的形式对政府投资建设项目的管理作了规定。
    该《办法》出台的背景:为了规范和理顺政府投资项目从立项、实施、建成、验收、审计、绩效评价以及最后转为固定资产等各环节中相关部门的具体职责和管理流程,进一步加强苏州工业园区政府投资建设项目的管理,明确项目管理程序,合理控制建设成本,保证完成管委会确定的各项工程建设目标,结合苏州工业园区的实际,制定了该《办法》。
    该《办法》在指明总体要求和相关概念的情况下,明确了以下八个方面的主要内容:一是明确了政府投资建设项目的确定程序,规范了苏州工业园区政府投资项目的建设程序;二是规定了在政府投资建设项目中各方主体的职责,包括项目法人、代建单位、园区经济贸易发展局、园区规划建设局、园区财政局等多个部门,明确了各个部门的职责;三是严格控制项目总投资;四是规定了招投标与合同管理;五是规定了建设资金支付的时间、流程等;六是对工程变更的程序进行了详细的规定;七是规定了局部区域土地开发项目的管理流程;八是对项目的竣工验收、审计和移交做出了明确的规定。
    《办法》实施至今已将近三年的时间,在苏州工业园区政府投资建设项目方面已经积累了一些经验。现在,根据《关于开展重大行政决策后评估工作的通知》(苏园建法办〔2017〕4号)的要求,对《办法》进行后评估。
    此次后评估活动将实现以下三个方面的目的:
    1.以合理性、规范性、可操作性以及绩效性为标准,了解《办法》相关制度设计是否科学、合理,是否适应当前苏州工业园区政府投资建设项目管理的实际工作需要,是否与其他法律规范存在矛盾冲突,评估《办法》的总体质量和实施效果,为《办法》的修改完善奠定基础。
    2.对《办法》实施情况进行调查分析,研究总结实施中存在的问题,有针对性的提出推动《办法》有效实施的建议。
    3.通过评估总结《办法》制定和实施过程中的经验与不足,对是否修改《办法》、何时修改、如何修改,以及如何更好地实现《办法》确立的总体要求进行论证。
    二、评估工作概况
    (一)评估准备阶段
    1.成立评估工作小组
    《办法》后评估工作按照客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则,由苏州工业园区财政局主导并组织力量,围绕《办法》的合法性、合理性、可操作性、绩效性、规范性、完善性等进行调查、分析和评估。
    为保障后评估结论的客观性、公众性和专业性,财政局特将此次后评估的部分工作委托江苏新天伦律师事务所办理(以下简称“律师事务所”)。律师事务所专门成立了制定后评估课题组,指派专人参与后评估工作,全程参与制定后评估的调研及撰写工作。
    2.评估准备工作
    财政局及律师事务所课题组主要开展了以下准备工作:
    (1)苏州工业园区财政局2017年11月29号做出关于开展《苏州工业园区政府投资建设项目管理暂行办法》(苏园管〔2014〕95号)后评估工作的公告,对评估目的、评估内容、评估方法时间安排等做了统一的安排。
    (2)财政局在后评估工作期间,邀请了园区规划建设局及市政工程部、园区综合执法局、园区一站式服务中心、国土环保局、园区公共资源交易中心等十七个部门召开座谈会,开展典型项目走访等工作,听取各方面意见和建议。
    (二)评估实施阶段
    1.评估方法说明
    本次评估活动运用了比较分析、文件检索、实地考察、专题调研、成本效益分析等方法,以对《办法》的合法性、合理性、可操作性、绩效性、规范性、完善性进行全面评估。
    2.评估实施阶段具体工作
    (1)财政局进行了立法后评估的前期调研,并在门户网站发布评估公告,并征求公众意见。
    (2)立法比较分析。将《办法》与国家、省、市制定的法律、法规、规章、规范性文件进行了比较,深入分析《办法》内容的合法性、合理性、可操作性、绩效性、规范性、完善性。
    (3)召开座谈会。苏州工业园区财政局于2017年12月7日邀请了园区规划建设局及市政工程部、园区综合执法局、园区一站式服务中心、国土环保局、园区公共资源交易中心等十七个部门召开座谈会,深入了解《办法》的施行情况、苏州工业园区政府投资建设项目管理工作中出现的新情况和面临的挑战等,为评估结论奠定了坚实的基础。
    (4)实地走访。评估过程中,评估小组对典型政府投资建设项目进行了走访,并与各个部门的负责人进行了深入交流。
    (5)文件检索。评估小组各成员单位和律师事务所广泛搜集了国家和省级及苏州工业园区在政府投资建设项目管理方面的各种文件、资料。
    (6)专题研讨。评估期间,评估小组进行了多次内部讨论,对座谈会、实地调研工作中形成的内容进行总结分析,对《办法》的六性进行全面评估,形成了一些数据分析。
    (三)评估报告形成阶段
    在开展上述工作的基础上,律师事务所形成了大纲和初稿。评估小组成员单位集体讨论确定报告框架,对初稿提出了相关的建议和意见,补充完善了报告的内容。在充分沟通的基础上,形成了评估报告的征求意见稿。
    随后,评估小组召开了专家论证会。专家们提出了许多中肯的意见和建议,在此基础上又对评估报告进行了修改。
    在充分吸收采纳专家意见的基础上,财政局会同律师事务所对评估报告进行了比较深入的修改和完善,最终形成了正式的后评估报告。
    三、《办法》贯彻实施情况回顾
    《办法》第一条表明了制定目的,即“为进一步加强苏州工业园区政府投资建设项目的管理,明确项目管理程序,合理控制建设成本,完善监督制约机制,保证完成苏州工业园区管理委员会确定的各项工程建设目标”。政府投资建设项目是以政府财政出资为主的建设项目,它与一般的投资项目不同,政府投资建设项目大多数集中在为社会发展服务的非盈利的公益性项目,是发展国民经济必不可少的固定资产投入,是改善投资环境、改善人民生活的有力保障,因此政府投资建设项目需要更加严格的管理程序,该办法规范了政府投资建设项目的管理程序,详细规定了投资过程中所涉及的各方主体的职责,明确了各个环节的程序。
    《办法》实施以来的主要工作情况及成效如下:
    1、规范了政府投资建设项目的流程,提高了投资效率。
    《办法》规范了政府投资建设项目从立项、实施、建成、验收、审计、绩效评价以及最后转为固定资产项目的全过程,对项目建设的每一阶段涉及的主管部门的职责做了详细的规定,可操作性强,建立、健全了科学、民主、高效的政府投资项目决策程序和实施程序,提高了投资效率。
    2、促进了项目管理信息化、标准化、数字化建设。
    在《办法》的基础上,财政局主持开发政府投资项目管理平台,促进了项目管理信息化、标准化、数字化建设。项目管理平台上线以来已经在近管委会各局办、法人单位、代建单位、投资管理单位、监理单位、检测单位、设计单位、施工单位等近200家项目建设管理参与单位中广泛、深入使用。项目管理平台的使用有效提升了工程管理的质量与效率,降低了开发建设的资金成本,并且使政府投资建设项目各审核环节阳光透明,做到了公正公平公开。
    3、优化了工业园区投资结构,促进了工业园区城市基础设施建设。
    《办法》实施后,政府在各领域的投资趋于平衡,优化了投资结构,提高了投资效率,促进了苏州工业园区城市基础设施建设,有效改善了人民生活质量、提高了教育设施、医疗设施和社会服务设施的硬件水平。截至2017年12月,共计有344个项目开始推进,累计总投资估算127.4亿元,其中:已批复总预算的项目185个,累计批复项目总预算金额48.5亿元;累计签订合同总金额31.0亿元;累计已付款7.0亿元。详见下表:

    四、对《办法》的综合评估
    (一)合法性评估
    依据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》,通过考察《办法》的制定背景与制定过程,可以看出,《办法》的制定主体、制定程序等方面均符合制定的要求,其内容符合《中华人民共和国预算法》、《基本建设财务规则》财政部81号令、《苏州市政府投资项目管理暂行办法》(苏府〔2015〕112号)、《苏州市人民政府关于印发苏州市市级政府投资项目资金管理暂行办法的通知》(苏府〔2017〕16号)等法律、法规和规章的规定。
    1.该《办法》的制定主体合适 
    根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定,县级以上人民政府为执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家机关的决定和命令,可以规定行政措施,发布决定和命令。从法律依据上说,法律、法规规定了国家各级行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令和规定行政措施的权力,从而使得规范性法律文件的制定权具备了法律基础。从实际生活来看,不享有规章制定权的中央行政机关和地方政府及其下属机关,常常需要制定一些规范性文件,如国务院各部、各委员会所属司、局,县级以上人民政府甚至县级人民政府的下述机关,为了加强行政管理,提高行政效率都需要制定规范性文件。因此,苏州工业园区管委会制定《办法》符合法律的相关规定。
    2.《办法》的制定程序符合法律规定
    根据《规章制定程序条例》第36 条的规定:依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令,参照本条例规定的程序进行。《办法》从立项、起草、审查到最后的决定与公布,相关部门始终遵循《规章制定程序条例》的要求,严格按照法定程序进行。《办法》草案广泛吸纳利益相关群体以及各相关部门和社会各界的意见,经过充分的修改和完善,最终经工业园区管委会领导集体决策、讨论通过,于2014年12月22日由苏州工业园区管理委员会以苏园管〔2014〕95号印发执行。
    3.《办法》的内容符合法律、法规和上级文件的规定
    政府投资建设项目是以政府财政出资为主的建设项目,是发展国民经济必不可少的固定资产投入,是改善投资环境、改善人民生活的有力保障。《办法》规范了对政府投资建设项目的管理,明确了项目管理程序、各个部门的职责,合理的控制建设成本,完善监督制约机制,对指导苏州工业园区政府投资建设项目的管理具有重要意义,发挥了积极作用。这些内容的规定均符合法律、法规和上级文件的要求,未突破自身的权限范围。
    (二)合理性评估
    根据对《办法》具体规定的规范性分析,《办法》是一部具合理性的规范性文件,主要体现在以下三个方面:
    1.科学、合理的制定目的
    《办法》的总体要求是要最终达到:规范苏州工业园区政府投资建设项目的管理工作,明确项目管理程序,合理控制建设成本,完善监督制约机制,保证完成管委会确定的各项工程建设目标。这一总体要求符合上位阶法律、法规以及上级文件对政府投资建设项目管理工作提出的要求。围绕《办法》的总体要求也更有利于设计出有效、实际的制度规定,从而加强苏州工业园区政府投资建设项目工作的有效开展。
    2.规范、严格的制度设计
    该《办法》很好地规范了政府投资建设项目管理的行为。按照“量入为出、综合平衡”的原则,为政府年度预算安排提供了技术支撑,要求项目建设单位严格执行基本建设管理程序,严格按照批准的投资、规模和标准进行建设。《办法》与政府投资过程中涉及的各部门履行职能相适应,根据投资的各个阶段,划分了不同阶段所涉及的部门的职责;根据“先确认后施工”的原则,办法对工程变更的程序进行了详细的规定,工程变更应当一事一议、及时办理;办法对局部区域土地开发项目的管理流程进行了详细的规定:从补偿协议的确定、动迁会办、补偿协议的签订、补偿款付款流程到最后补偿协议履行完毕后对回收资金上缴园区财政都进行了规定。通过对政府投资建设项目相关各单位具体职责的规范,优化了管理流程,提高了投资效率,促进了苏州市工业园区城市基础设施建设。
    3.切实、全面的措施规定
    《办法》为各个部门对政府投资建设提供了办法依据,明确和规范了政府投资建设项目的操作流程和要求,保障了苏州工业园区城市基础设施的建设,提升了政府投资效率,优化了政府投资结构。《办法》规定了政府投资建设项目的确定程序,从而使条件成熟可行的能够列入年度建设计划顺利实施,不成熟的项目列入中长期计划;还规定了在政府投资过程中涉及的各个主体的具体职责;还对工程变更的程序进行了详细规定。综上,《办法》中的措施规定既符合上级文件规定的相关内容,又结合了苏州工业园区政府投资建设项目的实际情况及相关单位的工作特性,因此具有合理性。
    虽然《办法》的合理性在整体上没有问题,但实践中的有些问题应予以重视。由于局办职能的调整,第32条的审批权限需修改,部门职能调整以后,市政工程部的建设项目不需要经过规划建设局负责人的批准,直接由市政工程部的法人和业务处批准;第37条10-30万元之间的变更审批环节需要修改,审批人应修改为规建委主任,30-100万元之间的变更项目法人审批后还应增加规建委主任的审批环节。
    (三)可操作性评估
    1.办法的制度切合实际、易于操作
    《办法》本身能够抓住政府投资建设项目的各个阶段进行规范,切合实际。为进一步加强苏州工业园区政府投资建设项目的管理,明确项目管理程序,合理控制建设成本,完善监督制约机制,办法明确了以下八个方面的主要内容:一是明确了政府投资建设项目的确定程序,规范了苏州园区政府投资项目的建设程序;二是规定了在政府投资建设项目中各方主体的职责,包括项目法人、代建单位、园区经济贸易发展局、园区规划建设局、园区财政局等多个部门,明确了各个部门的职责;三是明确了项目总投资控制;四是规定了招投标与合同管理;五是规定了建设资金支付的时间、流程等;六是对工程变更的程序进行了详细的规定;七是规定了局部区域土地开发项目的管理流程;八是对项目的竣工验收、审计和移交做出了明确的规定,规范了政府投资项目从立项、实施、建成、验收、审计、绩效评价以及最后作为固定资产项目的各个阶段。
    《办法》本身的规定便于理解、操作。这首先表现在《办法》对相关用语概念的界定和解释,如第三条对政府投资建设项目范围的界定,包含的范围很广。其次,《办法》的规定实体与程序相结合,为政府投资建设项目提供了明确可行的操作流程,如第三十七条第3款规定总监理工程师根据工程变更方案报批单的批复,通知承包商实施变更事项。工程发生紧急情况时,在口头汇报分管领导同意后,可以先施工后补办工程变更审批手续。最后,办法的第三章分别明确规定了各方主体的职责,这些都使得《办法》本身内容明确且易于各个部门的理解、遵照执行。
    2.办法的内容能够较好的完成法律、法规以及上级文件的要求
    《办法》的内容规定符合《中华人民共和国预算法》、《基本建设财务规则》财政部81号令、《苏州市政府投资项目管理暂行办法》(苏府〔2015〕112号)、《苏州市人民政府关于印发苏州市市级政府投资项目资金管理暂行办法的通知》(苏府〔2017〕16号)等法律、法规和规章的规定,与法律法规形成配套,共同规范苏州工业园区政府投资建设项目的管理。
    (四)绩效性评估
    《办法》公布以来,苏州工业园区政府投资建设项目过程管理工作的开展加速推进,深度和广度也在不断加大,取得了一系列成绩。各单位、部门在项目工作的开展中也都严格按照《办法》的规定进行,《办法》第一条所确立的总体要求已经得到了实现。总体来说,《办法》实施后取得的经济社会效益明显高于其制定和执行的成本。
    1、规范了政府投资建设项目的流程,提高了投资效率。
    《办法》规范了政府投资建设项目从立项、实施、建成、验收、审计、绩效评价以及最后转为固定资产的全过程,对项目建设的每一阶段涉及的主管部门的职责做了详细的规定,可操作性强,建立、健全了科学、民主、高效的政府投资项目决策程序和实施程序,提高了投资效率。
    2、促进了项目管理信息化、标准化、数字化建设。
    在政府投资项目管理办法基础上,财政局主持开发政府投资项目管理平台,促进了项目管理信息化、标准化、数字化建设。项目管理平台上线以来已经在近管委会各局办、法人单位、代建单位、投资管理单位、监理单位、检测单位、设计单位、施工单位等近200家项目建设管理参与单位中广泛、深入使用。项目管理平台的使用有效提升了工程管理的质量与效率,降低了开发建设的资金成本,并且使政府投资建设项目各审核环节阳光透明,做到了公正公平公开。
    3、有效改善了人民生活质量、提高了教育设施、医疗设施和社会服务设施的硬件水平。
    苏州工业园区在进行政府投资建设项目时严格遵循《办法》的规定,经过将近3年的实施,取得了巨大的成效,有效改善了人民生活质量、提高了教育设施、医疗设施和社会服务设施的硬件水平,实现了第一条所规定的目的。
    (五)规范性评估
    通过分析《办法》条文的用语,对比《办法》条文之间的关系,总体上可以认为《办法》是一部用语规范、逻辑严密的规范性文件。
    1.《办法》用语严谨
    《办法》从起草到最后定稿,都严格遵守上位法、协调同位法、借鉴其他地方立法,并广泛征集社会意见,保证了《办法》的用语符合汉语规范要求和法律规范要求。因《办法》是根据《中华人民共和国预算法》、《苏州市政府投资项目管理暂行办法》(苏府〔2015〕112号)等有关法律法规的精神,结合苏州工业园区的实际情况而制定的,因此在很多用词和语句上与上述文件保持了相当的一致。
    2.《办法》内容周全,逻辑严密
    《办法》共五十三条,涉及政府投资建设的目的、定义、范围、部门职责、各阶段具体内容及程序。其中既有概括、抽象的指导性内容,又有具体、细化的操作性内容。因此,可以说《办法》在逻辑上是比较严密的。
    《办法》的内容和逻辑都没有问题,按照《办法》进行,整个政府投资建设项目不论是事前、事中还是事后都进行了严格的程序控制。不仅对与政府投资建设项目有关的各个部门的职责进行了明确的规定,还对如何确定政府投资建设项目、招投标、建设资金支付、工程变更程序等多个方面进行了规定。
    (六)完善性评估
    1.《办法》规定的内容与当时的上位法及上级文件的规定衔接充分
    《办法》的制定是为进一步规范和加强对政府投资建设项目的管理,合理控制建设成本,完善监督制约机制,保证完成苏州工业园区管理委员会确定的各项工程建设目标。在当时是根据《中华人民共和国预算法》、《苏州市政府投资项目管理暂行办法》(苏府〔2015〕112号)等有关法律法规,并结合苏州工业园区的实际情况制定的。
    但随着相关法律法规的变化,应适时对《办法》进行修改,使《办法》规定的内容是与上位法、上级文件充分衔接的。2017年国务院修订的《建设项目环境保护管理条例》删去了第六条的第二款“建设项目的环境影响评价工作,由取得相应资格证书的单位承担”,环评单位不再有资质要求。因此,办法中的第十一条:“可行性研究报告经批准后,项目法人委托有相应资质的设计单位依照批准的可行性研究报告的要求进行初步设计和编制项目概算”,关于资质的要求也应当进行修改。根据《建设工程质量保证金管理办法》(建质[2017]138号)规定:“第七条 发包人应按照合同约定方式预留保证金,保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的,保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。”因此办法中第三十条关于保证金和保函金额应进行相应的调整。因此,应适时对《办法》进行修改,使《办法》规定的内容与现在的上位法及上级文件的规定充分衔接。
    2.《办法》建立的法律制度完备,构成和谐统一体
    《办法》中涉及的与当前有效的相关法律、法规与其他政府投资的制度,如《中华人民共和国预算法》、《基本建设财务规则》财政部81号令、《苏州市政府投资项目管理暂行办法》(苏府〔2015〕112号)、《苏州市人民政府关于印发苏州市市级政府投资项目资金管理暂行办法的通知》(苏府〔2017〕16号)等法律、法规和规章的规定基本协调一致。《办法》实施后,各相关单位按照《办法》有计划的实施了政府投资建设的具体工作,并且在过程中围绕《办法》相关的配套性规范正在完善,逐步构成和谐统一体,为政府投资建设项目的开展提供更好的规范依据。但随着相关法律法规的变化,应适时对《办法》进行修改,使《办法》规定的内容是与现行的上位法、上级文件充分衔接。
    五、评估结论
    根据上述分析,可以归纳出以下三点结论:
    (一)该《办法》合理性、规范性高、可操作性较强,公布后取得了不错的成绩,值得肯定。
    从苏州工业园区政府投资工作的实际情况来看,《办法》很好的满足了苏州工业园区政府投资建设项目过程中管理的实际需要。相关制度的设计以及各单位的配合,使得苏州工业园区政府投资建设项目工作正不断完善和深入。政府投资建设项目制度已经在大量建设项目中得以运用,发挥了良好的作用,取得了较好的经济效果和社会效果。因此,《办法》在指导政府投资建设工作的实践方面效果是显著的。
    (二)《办法》的规定符合现阶段政府投资建设项目工作的目标和方向,其基本内容应予以保留。
    国家以及各地方政府都高度重视政府投资建设项目,近年来,各地均加强对政府投资建设项目的规范,都取得了良好效果,在制度设计以及职责等方面积累了不少好的做法和经验。因此,在当前和以后的相当长的时期内,政府投资建设项目工作还将不断推进和深化。通过分析相关文件的内容,发现政府投资建设项目工作的目标和总要求并未发生大的改变,《办法》中规定的总体要求和目的仍然和上位法律、法规和上级文件、通知一致,并且适应政府投资建设项目实际工作的开展。因此,《办法》的基本内容仍然有其存在、保留的必要。
    (三)《办法》应当在总结实践问题和经验的基础上,根据相关法律法规的修改进行补充和修改。
    虽然在《办法》的指导下,苏州工业园区政府投资建设项目的工作朝着有利的方向进行,但仍然需要总结实践中暴露的问题,为日后《办法》的补充完善做准备。问题的出现虽然使得《办法》有进一步完善的必要,但这些问题对《办法》的实施并不产生实质性的影响,因此可适时由各部门参与修改。
    综上,《办法》的规定合法、合理,具有较强的规范性、可操作性,基本实现了《办法》所提出的总体要求;实践中,《办法》的执行状况良好,带来了显著的社会效益和经济效益增长;将来,根据苏州工业园区政府投资建设项目工作的发展需要,在总结《办法》实施经验的基础上,并结合相关法律法规的修改可适时对《办法》进行修改。
    六、完善建议
    《办法》对苏州工业园区政府投资建设项目的管理具有一定指导性作用,但是随着时间的推移,局办职责、相关法律法规在不断变化,存在一些不能完全适应当前形势的情况,建议适时修改。具体表现为以下几点:
    (一)根据相关法律法规的修改对《办法》进行相关修改。
    1.2017年国务院修订的《建设项目环境保护管理条例》删去了第六条的第二款“建设项目的环境影响评价工作,由取得相应资格证书的单位承担”,环评单位不再有资质的要求。因此,办法中的第十一条关于资质的要求也应当进行修改。
    2.根据《建设工程质量保证金管理办法》(建质[2017]138号)规定:“第七条 发包人应按照合同约定方式预留保证金,保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的,保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。”因此办法中第三十条关于保证金和保函金额应进行相应的调整。
    3.财政部代建管理费收取标准已有新规定《基本建设项目建设成本管理规定》,《办法》第三十一条应进行相应的修改;《基本建设项目建设成本管理规定》第八条第四款规定“代建管理费核定和支付应当与工程进度、建设质量结合,与代建内容、代建绩效挂钩,实行奖优罚劣。同时满足按时完成项目代建任务、工程质量优良、项目投资控制在批准概算总投资范围3个条件的,可以支付代建单位利润或奖励资金,代建单位利润或奖励资金一般不得超过代建管理费的10%,需使用财政资金支付的,应当事前报同级财政部门审核批准;未完成代建任务的,应当扣减代建管理费”,《办法》中也应当增加相应的奖罚措施。
    (二)根据部门职能的调整,对《办法》中的相关规定进行修改。
    1.由于部门职能的调整,第八条项目法人提出项目建议书应报园区行政审批局审批;第十三条项目的立项审批由行政审批局负责,征地报批工作由国土环保局负责;第32条市政工程部的建设项目直接由市政工程部的法人和业务处批准;第37条中10-30万元之间的变更审批环节由规建委主任审批,30-100万元之间的变更项目法人审批后应增加规建委主任的审批环节。
    2.第十六条职责应进行拆分,经发委负责园区项目库的管理;行政审批局负责项目建议书、可行性研究报告的审批,并增加初步设计及概算的审批职责。
    (三)根据《办法》实施后,苏州工业园区政府投资建设的工作实践,对《办法》内容进行修改。
    1.根据工作实践,总则里的政府投资建设项目的范围应进行调整,建议增加市政设施和园林绿化的更新维护项目。
    2.《办法》第六条中初步设计的审批部门应进行明确,便于实际操作。
    3.在第二十五条后增加“总投资概算超过批准的总投资估算10%以上的,按规定重新审批项目可行性研究报告”。
    4.第44条中补偿协议范围应当扩宽,补偿协议除土地储备中心和街道签署外,还有《苏州工业园区国有建设用地使用权退回操作流程》(苏园管办[2015]26号)中涉及的补偿协议。
    5.根据项目法人负责制,建议项目资金审批应统一由法人审批。
    6.根据实践,建议苏州工业园区经发委在建设计划中设立项目库,将不成熟的项目作为储备项目,便于提高建设项目预算安排的准确度。